欧洲理事会主席米歇尔在一次采访中曾表示,欧洲必须加强防御并转向“战时经济”。“战时经济”是经济学概念,它指的是国家选择分配资源并明确优先满足军事需求而不是国内消费的需求。美、日、德等国都曾实施过这种经济模式。但米歇尔主席错误地使用了这个概念,他没有真正理解这个术语的真正含义。但这一用词也并非完全错误,而是反映了欧洲经济优先事项的变化。本简报将探讨欧洲各国增加军费支出的特征与表现。
北约的军费支出
2023年,北约军费支出大约为13040亿美元,2022年为11900亿美元,2021年为11820亿美元。乍一看,这一增长显得相当可观,但这些是当前价格下的数字。如果我们看常量价格下的数字,情况则相反,北约总军费支出从2021年到2023年保持基本不变。2021年北约总支出为10560亿美元,2023年为10730亿美元。欧洲的北约成员国在此期间的支出有所增加,但令人惊讶的是,美国在2023年的支出比2021年多了310亿美元。必须强调,这些数字是以常量价格(2015年价格)计算的。如果我们在当前通胀价格下检视这些数据,情况会显得不同。根据国际货币基金组织数据,2022年全球通胀率为6.8%,因此名义增长并不代表实际增长。
军费支出与GDP之间存在联系。尽管北约成员国的国防预算在2023年达到了至少占GDP2%的门槛标准(实际为2.54%),但这一数字低于2021年的2.63%。美国和北约其他成员国之间存在不同的趋势。美国国防支出从2021年的3.54%下降到2023年的3.23%,而欧洲的北约成员国和加拿大的国防支出则从2021年的1.66%增加到2023年的1.80%。显然,尽管有所下降,美国还是远远超过了占GDP的2%北约军费目标,而欧洲成员国和加拿大仍未达到目标(2023年为1.80%)。在30个北约成员国中,只有11个国家在2023年达到了2%的目标,这比2022年只有7个国家达到目标有所提高。(见表1)
值得注意的是,军费支出主要分为四类别:军备、人员、运营和维护以及基础设施。战争影响最明显体现在军备支出上。2023年欧洲和加拿大的北约国家在军备领域的支出比前一年增加了25.4%(以常量价格计算)。还有一项特别军事支出就是北约对乌克兰的援助。北约向乌克兰提供所谓的“非致命性援助”,这是以短期物质援助和长期重建乌克兰国防和安全部门的形式出现。2023年,乌克兰通过综合援助计划和信托基金获得了1.17亿欧元的援助。非致命援助主要包括:燃料、医疗包、反无人机系统、化学、生物、放射性和核防护设备、星链系统、避难所、发电机和桥梁系统。
北约不向乌克兰提供军事援助,但许多北约成员国单独提供援助。匈牙利则是一个反例,多次表示不允许军事运输通过其国家,也不向乌克兰提供军事援助。从表2中可以看出,军事援助的金额数量远远超过北约“非致命援助”。美国和德国是对乌克兰军事援助最多的两个国家,而波兰、挪威和丹麦相对于其经济规模也是大手笔支出。然而,如果将美国对乌克兰的援助置于历史背景中来看也可以发现一些情况。根据Statista数据,美国对乌援助金额为466亿美元,而美国在阿富汗战争中却花费了434亿美元,在越南战争中花费了909亿美元,在伊拉克战争中花费1251亿美元,在朝鲜战争中花费了1382亿美元。
德国:军事能力是否大幅提升?
德国公布了二战以来首份《国家安全战略》。虽然其他国家(如美国、英国、法国)也不断发布国家战略,但基于二战的历史反思,这对德国来说是不寻常的。这也是德国民众对当前的军事参与感到不安的原因。但随着俄乌冲突的升级,以往利用俄罗斯的廉价能源以及依赖对华出口汽车的德国经济模式正在崩溃。有学者这样评价德国安全政策的转变:“在历经冷战后数十年的裁军之后,德国2022年设立了1000亿欧元的特别基金,用于购买现代化武器,并承诺从2024年起达到北约规定的国防开支至少占国民生产总值2%的目标,这是联邦国防军恢复元气的第一步。”德国国防部长表示,作为欧洲经济中心的德国也必须成为欧洲国防中心。德国作为欧洲心脏地带人口最多、经济实力最强的国家,德国必须成为欧洲威慑和集体防御的中坚力量。
根据德国的国防承诺,今年其国防开支将达到720亿欧元,这是联邦国防军有史以来最大国防开支。其中520亿欧元来自常规国防预算,其余来自特别基金。有专家认为,2024年,德国将增加约250亿-300亿欧元的国防预算,以达到北约规定的2%的门槛目标。尽管如此,联邦国防军目前仍面临四个问题:
1.尽管国防开支增加,但德国军备却不如以往,很多最好的军备近两年都已经提供给乌克兰了。
2.国防投资是长期项目,工业不仅需要资金支持,还需要明确的能力建设长期计划。德国的情况却并非如此。对此,联邦议会国防委员会主席斯特拉克-齐默尔曼(Marie-Agnes Strack-Zimmermann)表示:“军工企业需要知道有买主,比如有保障的五年或十年的计划。”
3.缺乏军队人才。尽管德国希望在2031年之前将现役士兵人数从183000人增加到203000人,但鉴于人口老龄化和技术工人短缺问题日益严重,这一目标很难实现。
4.资源利用不足。虽然已经出台发展国防的计划,财政资源也已到位,但人们仍然怀疑德国能否高效使用这些资金。有批评者认为,德国军队的采购系统存在重大问题,丑闻不断。
此外,尽管德国提出在立陶宛驻扎约5000名士兵,彻底打破了以往惯例,但人们对德国能否尽快在立陶宛驻扎军队表示怀疑。德国安全专家评论认为,德国联邦国防军没有能力迅速组建这支部队,很可能需要数年的时间才能为该装甲旅配备齐全人员和装备。对于德国这样的欧洲大国来说,这并不是一件好事。这在某种程度上也是一个声誉问题。此外,德国还对北约部队派遣做出了非常高的承诺,比如3万名士兵、85艘舰船和一些喷气式飞机,但考虑到联邦国防军当前的状况,所有这些都是一个巨大的挑战。
法国:西方军队是否进驻乌克兰?
2024年3月初,法国总统马克龙在接受采访时表示不排除西方国家在乌克兰出兵的可能性,这成为头条新闻。但他也补充说道,目前还没有出现这种情况。上述采访显示了法国态度的转变。法国总统对这一变化的解释是,他曾试图在谈判桌上解决俄乌冲突,但现在他发现这些尝试都是徒劳的。
与德国一样,法国去年也决定增加军费开支。2017年至2023年七年间军费预算达2950亿欧元,而2024年至2030年的军费开支总额预计约为4130亿欧元。不仅是军队,情报部门的财政资金也将大幅增长,约为60%。法国前军事情报局局长因为没有预测俄乌冲突升级而丢了饭碗。此外,法国去年结束了在萨赫勒地区的军事参与,该行动被普遍认为是失败的。在德国的国防计划遭到质疑之时,法国的国防信誉也受到了质疑,但更多的是因为法国对俄战略的突然改变。
英国:乌克兰在欧洲的最大支持者?
与法国和德国情况类似,英国军队自2010年以来一直面临资金不足的问题。据称,一场全面战争打两个月后,英国军队就会耗尽其军事资源和能力。除了缺乏财政资源外,问题还在于军工产业表现差劲。法国和德国也都是这样。在这一点上,应该补充的是,建立一个工业产业链需要数年而不是数月的时间。欧洲国家犯下的战略错误是认为“和平红利”永续,战争永远不会再发生在欧陆。英国国防委员会主席在2024年2月这样阐述了长期与短期作战能力之间的差异:“虽然能够在短时间内部署并履行承诺,但全面、长期战争的准备工作没有得到足够的重视,需要持续给予高度关注……”
根据最新数据,2022-2023年英国国防开支为315亿美元,比2021-2022年的292亿美元有所增加。2022年2月,英国政府确认将在2021年至2031年十年间投资2380亿欧元(2700亿美元)购买新军备。英国希望利用这笔资金提高军队数字和网络能力,以及海陆空作战能力。
与其他北约国家不同,匈牙利支持和平解决俄乌冲突
匈牙利已达到北约规定的国防开支目标。与许多其他国家不同,匈牙利支持和平解决俄乌冲突,呼吁乌克兰和俄罗斯停火,并就解决两国之间的争议问题展开谈判。根据这一立场,匈牙利不向乌克兰运输武器,也不允许武器运输过境该国。尽管匈牙利经常被指责对乌克兰袖手旁观,但在2022年1月24日至2023年10月31日期间,匈牙利对乌克兰的非军事援助达到了国内生产总值的0.7%,这一数字超过了意大利、法国、英国、美国和日本。
总结
冷战后数十年来,欧洲国家的国防开支压力较小,即使是那些传统上致力于维护欧陆权力平衡的国家,如法国和英国也不例外。俄乌冲突的爆发和升级对欧洲敲响了警钟。分析表明,军备生产需要数年才能跟上需求。欧洲拥有重建国防部门的财力和技术知识,但留给欧洲的时间并不多。笔者认为,欧洲国家此刻能做的就是争取时间,找到摆脱困境的办法。匈牙利的外交政策正试图平衡两个重要的战略目标:即对俄政治妥协和自身国防部门的建设。从中期来看,德国的技术敏锐性有可能促进国防快速进步,因为德国规模、资金和技术足以成为全球国防领域的有力竞争者。但与此同时,历史记忆仍在主导着德国政治家的战略思维和民众立场,这阻碍国防部门和军队建设的快速进展。法国的回旋余地更为有限,因为近几十年来,法国服务业的重要性高于其他发达经济体,而忽视军工产业。英国情况更为复杂,该国在军事领域有竞争优势,甚至有强大的军事传统,但财政资源薄弱是一个阻碍。
文章来源:“中国一中东欧研究院”微信公众号